11.09.2019 | Ausgabe 4/2019 (#92)

Neue Klimapolitik ist notwendig

Grafiken: Sachverständigenrat

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat im Juli sein Sondergutachten „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“ der Bundesregierung überreicht, in dem er Reformoptionen für die Klimapolitik diskutiert.

Der Bundesregierung bietet sich aktuell die große Chance für eine Neuausrichtung der Klimapolitik, die Wirksamkeit und volkswirtschaftliche Effizienz verbindet und international anschlussfähig ist. Kernelement dieses Neuaufbruchs sollte die Entscheidung für einen CO2-Preis als zentrales klimapolitisches Instrument sein. „Die aktuelle Debatte bietet die historische Chance, die kleinteilige, teure und ineffiziente deutsche Klimapolitik so umzustellen, dass die Bepreisung von CO2 im Zentrum steht“, sagt Christoph M. Schmidt, Vorsitzender des Sachverständigenrats. 

1- Gesamte CO2-Emmissionen aus dem Energieverbrauch (Verbrennung von Kohle und Koks, Erdgas sowie Erdöl und anderen Flüssigkeiten). 2 – Deutschland: 1980 bis 1990 Westdeutschland. 3 – Russland: 1980 bis 1991 ehemalige Sowjetunion Quellen: EIA, eigene Berechnungen / Grafik: Sachverständigenrat | 19-232-1

Globale Koordination
Zur Eindämmung des Klimawandels ist ein global koordiniertes Vorgehen unverzichtbar. Deutschland kann dazu beitragen, indem es als Vorbild wirkt und zeigt, dass die vereinbarten klimapolitischen Ziele auf volkswirtschaftlich effiziente Weise und ohne größere gesellschaftliche Verwerfungen zu erreichen sind. Nicht sinnvoll ist es, über die europäisch vereinbarten Ziele hinaus weitere nationale oder gar sektorale Ziele anzustreben. Die Bereitschaft, noch größere Anstrengungen zu unternehmen, sollte Deutschland als Hebel in europäischen und globalen klimapolitischen Verhandlungen einsetzen, um andere Staaten im Sinn einer Reziprozität zu ambitionierteren Zielen zu verpflichten.

Umfassender Emissionshandel
Spätestens bis zum Jahr 2030 sollte der europäische Emissionshandel (EU-ETS) in allen Mitgliedsstaaten auf die Sektoren Verkehr und Gebäude ausgeweitet und somit ein über alle Sektoren einheitlicher CO2-Preis etabliert werden. Auf europäischer Ebene könnten damit die getrennten sektoralen Ziele entfallen, zusätzliche nationale Klimaziele sollten bereits jetzt fallengelassen werden. 

Übergangslösung
Der Weg zu diesem integrierten System muss umgehend eingeleitet werden, indem in den bislang nicht vom EU-ETS erfassten Sektoren Verkehr und Gebäude ein separater CO2-Preis etabliert wird. Dies ist als Übergangslösung in den integrierten Emissionshandel aufzusetzen und muss im Zuge der Integration wieder abgeschafft werden. Hierfür gibt es zwei Ansätze: ein separates Emissionshandelssystem oder eine CO2-Steuer. Der Erfolg beider Wege steht und fällt mit dem Willen der Politik, den CO2-Preis als zentrales Instrument der Klimapolitik zu etablieren.

Treibhausgasemissionen in Deutschland nach Quellsektoren1 / 1 – Ohne Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft. 2 – Megatonnen CO2-Äquivalente. 3 – Nicht-EU-ETS-Sektor. 4 – Einschließlich sonstiger Feuerungsanlagen. 5 – Entspricht einer Reduktion für Deutschland von 14 % bis 2020 und 38 % bis 2030 gegenüber 2005. Entspricht einer Reduktion für die EU von 10 % bis 2020 und 30 % bis 2030 gegenüber 2005. 6 – EU-ETSSektor. 7 – Einschließlich diffuser Emissionen von Treibstoffen. 8 – Gesamte Emissionen (rechte Skala) / Quellen: Eurostat, eigene Berechnungen / Grafik: Sachverständigenrat | 19-232-2

Separater Emissionshandel
Ein separater Emissionshandel für den Nicht-EU-ETS-Bereich ist einfacher zu kommunizieren und später leichter in den integrierten Emissionshandel zu überführen. Die Umsetzung wird allerdings einige Zeit in Anspruch nehmen. Die politische Herausforderung besteht darin, durch rasche Schritte glaubwürdig zu signalisieren, dass diese Wahl keine Verzögerungstaktik darstellt. Zudem müssen die Marktteilnehmer von der langfristigen Verbindlichkeit der Mengenbeschränkung überzeugt werden.

CO2-Steuer
Eine CO2-Steuer ließe sich in den Nicht-EU-ETS-Sektoren auf Grundlage der bestehenden Energiebesteuerung rasch einrichten. Allerdings kann es nicht darum gehen, zu Beginn einen durch eine CO2-Steuer vorgegebenen Preispfad zu fixieren. Vielmehr sind die in den Sektoren Verkehr und Gebäude vorliegenden Vermeidungskosten und Nachfrageelastizitäten unbekannt, sodass die Steuer regelmäßig angepasst werden muss. Entscheidend ist, dass die Politik es durchhält, bei Verfehlung der klimapolitischen Ziele nachzusteuern. Es liegt nahe, sich zunächst am aktuellen Preis im EU-ETS zu orientieren und bei einem zwischen 25 und 50 Euro angesiedelten Wert einzusteigen. Doch je niedriger der Einstieg, desto schärfer müssen die künftigen Steuererhöhungen ausfallen. Zudem wird eine CO2-Steuer wohl nur dann in der Bevölkerung akzeptiert werden, wenn ausgeschlossen werden kann, dass die CO2-Steuer für andere Ziele als die Klimapolitik genutzt wird. Wettbewerbsfähigkeit
Angesichts hoher Vermeidungskosten in den Sektoren Verkehr und Gebäude dürfte die Erweiterung des EU-ETS zu einem Preisanstieg führen. Bislang verhindert eine kostenlose Zuteilung von Zertifikaten Nachteile der Unternehmen im internationalen Wettbewerb. Falls dieser Carbon-Leakage-Schutz nicht ausreicht, könnte ein Grenzausgleich erwogen werden. Doch dieser birgt handelspolitisches Konfliktpotenzial. Begleitende Maßnahmen Sollen die EU-Klimaziele erreicht werden, sind zielgerichtete begleitende Maßnahmen erforderlich, um Verhaltensanpassungen zu erleichtern und somit den notwendigen CO2-Preis zu begrenzen, beispielsweise eine Förderung der Anschaffung emissionsarmer Ausstattung und Infrastrukturinvestionen. Außerdem könnten das Steuersystem überarbeitet und so die Anreize zur CO2-Reduktion gesteigert werden. 

Relative CO2-Reduktion bei verschiedenen Preis- und Elastizitätsszenarien sowie die korrespondierende relative Jahresbelastung nach pauschaler Rückverteilung 1,2 für verschiedene CO2-Preise / T Oberes Quartil, I Unteres Quartil, ◆ Median. 1 – Berechnungen basieren auf dem Basisjahr 2013. 2 – Pauschale Zahlung einer aufkommensneutralen Kopfpauschale. 3 – Obere Intervallgrenze bestimmt durch 30 % höhere Elastizitäten und 10 % höheren CO2-Gehalt der Güter. 4 – Rechte Skala. Belastung relative zum äquivalenzgewichteten Haushaltsnettoeinkommen. Quellen: FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013 Grundfile 5 (HB), Pothen und Tovar Reaños (2018), Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen / Grafik: Sachverständigenrat | 19

Rückverteilung der Einnahmen
Ausschließliches Ziel einer CO2-Bepreisung in Deutschland sollte sein, Emissionen effizient zu reduzieren und nicht, zusätzliche Steuereinnahmen zu generieren. Für eine Akzeptanz in der Bevölkerung sollten die staatlichen Einnahmen zurückverteilt werden. Dies kann etwa über eine pauschale Rückgabe je Einwohner oder eine Senkung der Stromsteuer gestaltet werden. Prof. Dr. Ottmar Edenhofer und das Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change haben mit ihrer Expertise „Optionen für eine CO2-Preisreform“ wesentlich zum Sondergutachten beigetragen. Eine weitere Expertise zum Thema „Rechtliche Rahmenbedingungen für eine CO2-Bepreisung in der Bundesrepublik Deutschland“ hat Prof. em. Dr. Ulrich Büdenbender (TU Dresden) für den Sachverständigenrat erstellt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ist ein unabhängiges Gremium der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung. Er wurde 1963 gegründet und besteht derzeit aus fünf Mitgliedern: Prof. Dr. Christoph M. Schmidt, Prof. Dr. Dr. h.c. Lars P. Feld, Prof. Dr. Isabel Schnabel, Prof. Dr. Achim Truger und Prof. Volker Wieland, Ph.D.. Mit seinen Gutachten soll das Gremium zur Urteilsbildung bei allen wirtschaftspolitisch verantwortlichen Instanzen sowie der Öffentlichkeit beitragen. 

Weitere Informationen:
Das Sondergutachten „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“ steht sowohl in einer Kurzfassung als auch in vollständiger Länge zum kostenfreien Download zur Verfügung. Zudem finden sich auf der Internetseite des Sachverständigenrats zahlreiche weitere erklärende Schaubilder, Grafiken und Daten.

www.sachverstaendigenratwirtschaft.de


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